文章來源：中國交通報

智能網(wǎng)聯(lián)汽車作為汽車與電子、信息通信、交通等領域融合創(chuàng)新的重要載體，已成為全球汽車產(chǎn)業(yè)轉型升級、交通方式變革、智慧城市建設的重要方向，將對改善道路交通安全環(huán)境、提升交通運輸效率，實施城市低碳出行發(fā)揮積極促進作用。世界主要國家均在積極開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法。當前，我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，正處于從測試、驗證，轉向多場景示范應用、商業(yè)試運營階段，亟待國家層面加強立法引領。

立法滯后成為制約發(fā)展重要因素

發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車是我國多項戰(zhàn)略交匯點。2019年，中共中央、國務院發(fā)布的《交通強國建設綱要》提出，加強智能網(wǎng)聯(lián)汽車（智能汽車、自動駕駛、車路協(xié)同）研發(fā)，形成自主可控完整的產(chǎn)業(yè)鏈；大力發(fā)展共享交通，打造基于移動智能終端技術的服務系統(tǒng)，實現(xiàn)出行即服務。2020年，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》指出，當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，智能汽車已成為全球汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，強調(diào)發(fā)展智能汽車有利于加快制造強國、科技強國、網(wǎng)絡強國、交通強國、數(shù)字中國、智慧社會建設，增強新時代國家綜合實力。

世界主要國家積極開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法。當前，世界主要國家率先開展的智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法，一是以德國為代表的中央（聯(lián)邦）立法主導模式，一是以美國為代表的地方（州）立法主導模式。

在中央（聯(lián)邦）立法主導模式中，是以國家（聯(lián)邦）層面的突破為切入點，從而在頂層解決智能網(wǎng)聯(lián)汽車的法律支持。如2016年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會通過《維也納道路交通公約》有關自動駕駛技術運用的修正案后，德國即于2017年修訂了道路交通法，允許智能網(wǎng)聯(lián)汽車在一定條件下上路。2021年4月，德國聯(lián)邦參議院通過《道路交通法和強制保險法修正案——自動駕駛法》，系統(tǒng)構建了包括規(guī)定運行區(qū)域（ODD）、技術監(jiān)督員、最小風險條件、強制保險等智能網(wǎng)聯(lián)汽車主要法律制度，進一步完善了智能網(wǎng)聯(lián)汽車頂層法律制度設計。

在地方（州）立法主導模式中，則以地方先行立法突破為切入點，從而為更大范圍的立法形成經(jīng)驗借鑒。如2011年6月美國內(nèi)華達州通過了第一部允許智能網(wǎng)聯(lián)汽車到公共道路開展測試驗證的法案，2012年9月加利福尼亞州出臺較為寬松的自動駕駛汽車法案，確立了“促進和保障無人駕駛汽車安全”的立法理念。后續(xù)美國多個州紛紛通過議會法案或政府行政措施推動智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試、試營運甚至商用，如2021年美國加州機動車管理局（DMA）就先后向Nuro、Cruise、Waymo頒發(fā)了無人貨運與無人出租汽車收費許可，走在智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的世界前沿。

我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，但法律滯后成為發(fā)展制約。我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢，正處于從測試、驗證，轉向多場景示范應用與商業(yè)試運營關鍵時期。2022年1至6月，我國L2級輔助駕駛乘用車新車市場滲透率提升至30%。2022年9月，工業(yè)和信息化部公布的數(shù)據(jù)顯示，全國開放各級測試公路超過7000公里，發(fā)放測試牌照超過900張，實際道路測試里程超過1500萬公里，17個測試示范區(qū)、16個“雙智”試點城市完成3500多公里道路智能化升級改造。高等級智能網(wǎng)聯(lián)汽車在全國多地實現(xiàn)常態(tài)化、載人載物測試，智慧城市、基礎設施建設與智能網(wǎng)聯(lián)汽車協(xié)同發(fā)展。部分城市已經(jīng)開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車商業(yè)化試運營，但存在破法而行的風險。

2020年7月畢馬威發(fā)布了“自動駕駛汽車成熟度指數(shù)”，從技術和創(chuàng)新、政策和立法、基礎設施、消費者接受度等方面來衡量全球各地自動駕駛汽車的成熟度，其中，政策和立法是重要衡量因素。我國的自動駕駛汽車成熟度畢馬威全球排名從2018年的第16名下跌到2019年的第20名，政策與立法的滯后成為重要因素。前不久，畢馬威再次發(fā)布的“自動駕駛汽車成熟度指數(shù)”顯示，在納入排名的25個國家中，我國在政策和立法方面仍然排在第20位，兩年來沒有進展。

國家層面立法不可或缺

基于我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試政策與智能網(wǎng)聯(lián)汽車審批進程，迫切需要法律層面的回應。部分城市開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車地方立法遇到的難題，表明國家層面的立法不可或缺。智能網(wǎng)聯(lián)汽車引發(fā)的“共享化”變革，需要在國家立法層面統(tǒng)籌運輸管理、車輛生產(chǎn)管理與道路交通安全管理等領域。智能網(wǎng)聯(lián)汽車引發(fā)的產(chǎn)業(yè)邏輯變革、新舊職業(yè)轉換等社會倫理問題，也需要在國家立法層面進行一定的前瞻性安排。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試新政策及審批新進程迫切需要國家立法。公路法第51條、公路安全保護條例第16條規(guī)定，禁止將公路作為檢驗車輛制動性能的試車場地。道路交通安全法實施條例第82條規(guī)定，機動車在高速公路上行駛，不得試車。2021年7月，工業(yè)和信息化部、公安部、交通運輸部聯(lián)合發(fā)布《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試與示范應用管理規(guī)范》，將智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試與示范應用領域拓展至公路（包括高速公路）范圍，北京、上海、無錫等地政策也隨之調(diào)整。雖然各地政策強調(diào)在公路（包括高速公路）上測試、示范應用不得試車，但仍然存在違反前述法律規(guī)定的風險。此外，北京、上海等部分城市政策規(guī)定智能網(wǎng)聯(lián)汽車示范運營中可以向服務對象收取一定費用，但由于示范運營的智能網(wǎng)聯(lián)汽車尚處于工控級而非車規(guī)級，尚未納入汽車生產(chǎn)目錄，相關示范運營政策也與現(xiàn)有運輸管理法律法規(guī)存在沖突。

2021年工業(yè)和信息化部發(fā)布的《關于加強智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入管理的意見》明確提出，未經(jīng)審批，不得通過在線等軟件升級方式新增或更新汽車自動駕駛功能。這一規(guī)定實際上設定了智能網(wǎng)聯(lián)汽車的自動駕駛升級通道。在智能聯(lián)網(wǎng)汽車升級至輔助自動駕駛功能（L1、L2）階段，因技術上車輛尚處于駕駛員駕駛或控制階段，仍然適用現(xiàn)有法律法規(guī)。如果智能網(wǎng)聯(lián)汽車通過軟件升級方式進入有條件自動駕駛階段（L3），在符合條件的情形下車輛技術上也不屬于駕駛員控制而進入自動駕駛，現(xiàn)有法律法規(guī)無法適用。因此，國家主管部門針對智能網(wǎng)聯(lián)汽車的審批進程，也迫切需要相關法律法規(guī)針對有條件自動駕駛或更高級別的自動駕駛立法。

部分地方先行先試立法的固有缺陷需要國家立法解決。深圳市人大基于2020年10月中共中央、國務院印發(fā)的《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》授權，率先開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理地方立法研究工作，于2021年3月23日向社會公開發(fā)布了《深圳市經(jīng)濟特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理條例（征求意見稿）》，并于2022年8月1日正式施行。深圳市人大這一立法在智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準入、有條件自動駕駛與高度自動駕駛的合法性、營運的條件，以及將智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品質(zhì)量賠償引入道路交通事故責任追究環(huán)節(jié)等方面形成了突破。但是，由于深圳這一立法雖系中央文件“授權”，仍然明確為“擴大特區(qū)立法權”性質(zhì)，并不代表深圳這一立法具有國家層面的高度。而且，深圳條例設定的智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準入以地方標準為依據(jù)，與汽車產(chǎn)品的全國乃至全球通用性要求之間仍然存在不兼容，存在地方立法固有缺陷。

目前，深圳之外部分智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試、示范應用走在前列的城市，也有先行先試立法的迫切需求：部分城市積極向全國人大申請，請求授權開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法；也有部分城市基于立法自主權，已經(jīng)啟動智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法進程。因此，急需全國人大從中央立法權限層面作出判斷：能否授權地方先行開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法？智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品類型中，是否也有地方針對低速無人車、專用智能車自行立法的空間？

“共享化”引發(fā)的管理與倫理問題需要前瞻性立法。近年來，汽車的“三化”變革（即電動化、網(wǎng)聯(lián)化、智能化）一直為社會所關注，但智能網(wǎng)聯(lián)汽車的升級發(fā)展，特別是從輔助自動駕駛到有條件自動駕駛、高度自動駕駛、完全自動駕駛躍遷所引發(fā)的“共享化”變革，也值得關注。因為在有條件的自動駕駛、高度自動駕駛以及完全自動駕駛階段，傳統(tǒng)意義的人類駕駛員也不復存在，所有自動駕駛車輛已成為“共享化”車輛，智能網(wǎng)聯(lián)乘用車在本質(zhì)上不再屬于私人交通工具而具有營運車輛屬性。現(xiàn)有汽車生產(chǎn)企業(yè)向個人銷售私家車的產(chǎn)業(yè)邏輯也將受到較大沖擊，而駕駛員這一職業(yè)的消失與相關新職業(yè)的興起過程也是一個非常值得關注的社會問題。智能網(wǎng)聯(lián)汽車“共享化”，不僅因為產(chǎn)業(yè)邏輯變革與職業(yè)變化會引發(fā)社會問題，也會引發(fā)道路運輸、車輛生產(chǎn)與交通安全等管理職權的交叉與斷裂，在一定程度上需要中央立法予以關注，作出前瞻性安排。

建議盡快明確國家層面立法路徑

2021年3月公安部公開征求意見的《道路交通安全法（修訂建議稿）》第155條規(guī)定了“具有自動駕駛功能且具備人工直接操作模式的汽車”合法上路的條款，但因其要求“駕駛人應當處于車輛駕駛座位上，監(jiān)控車輛運行狀態(tài)及周圍環(huán)境，隨時準備接管車輛”，仍然屬于規(guī)范輔助自動駕駛而非有條件自動駕駛的立法草案，不具有實質(zhì)性的突破意義。該條中有關“具有自動駕駛功能但不具備人工直接操作模式的汽車上道路通行的，由國務院有關部門另行規(guī)定”的條款，更是將需由人大法律處理的問題交給中央行政主管部門通過規(guī)章或政策規(guī)定，有違立法法的法律保留原則。因此，基于《道路交通安全法（修改建議稿）》第155條規(guī)定的問題，智能網(wǎng)聯(lián)汽車的中央立法路徑需要作出調(diào)整。

建議從以下幾個方面入手：

第一，可由全國人大常委會授權國務院立法。鑒于智能網(wǎng)聯(lián)汽車的自動駕駛階段（有條件自動駕駛、高度自動駕駛、完全自動駕駛）與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)范的有人駕駛存在質(zhì)的區(qū)別，且涉及到產(chǎn)品質(zhì)量責任、事故責任確定以及保險品種創(chuàng)設等多項重要法律問題，應屬全國人大及其常委會立法范疇。不過，為了及時開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法，特別是統(tǒng)籌多部門有關智能網(wǎng)聯(lián)汽車職權職責，宜由全國人大常委會依立法法相關規(guī)定授權國務院制定行政法規(guī)，重點解決智能網(wǎng)聯(lián)汽車進入有條件自動駕駛階段的法律難題，待條件成熟時可正式制定法律。

第二，重點明確有條件自動駕駛階段的法律問題。目前，智能網(wǎng)聯(lián)汽車測試、示范應用、試營運以及產(chǎn)品審批面臨的關鍵問題，系從輔助自動駕駛往有條件自動駕駛產(chǎn)生質(zhì)的變化的法律沖突與法律空白問題，因此，通過全國人大常委會授權國務院制定的智能網(wǎng)聯(lián)汽車行政法規(guī)，重點規(guī)范智能網(wǎng)聯(lián)汽車的準入、有條件自動駕駛系統(tǒng)的合法性、車輛所有人的義務、生產(chǎn)廠家的產(chǎn)品質(zhì)量責任、智能網(wǎng)聯(lián)汽車的營運規(guī)則以及相關保險要求等方面，從而實現(xiàn)中央立法層面上的制度供給。

第三，明確智能聯(lián)網(wǎng)汽車發(fā)展的公平普惠原則。自動駕駛技術的重要價值在于提升社會公眾出行能力與生產(chǎn)能力，促進社會公平，推動科技向善。因此有必要明確智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理的公平普惠原則，發(fā)揮智能網(wǎng)聯(lián)汽車為從業(yè)人士降低勞動強度、改善就業(yè)環(huán)境的作用，重點為殘障人士、偏遠鄉(xiāng)村居民提供出行服務，提升其參與社會生活的能力，實現(xiàn)科技進步與民生福祉之間的均衡發(fā)展。

（作者系東南大學交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任）

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