摘要：在參與智慧城市標準綜合評價系統研發過程中，研究我國目前城市規劃標準的現狀，總結了我國現有城市規劃標準中存在的自成標準、內容沖突、缺乏銜接協調等問題，并認為存在這些問題的根源是缺乏一套促使“多規融合”的標準。論文認為建立“多規合一”標準關鍵的是解決“多規”之間數據不融的問題，這就需要構建多規合一數據庫，搭建信息平臺，建立起監督管理，進而促進多規的融合。在智慧城市標準建設中，論文從如何利用智慧城市信息技術手段進行“多規合一”標準建設的角度，探究“多規合一”標準建設的方法策略及主要內容。

一、引言

2014年8月，由國家發改委、國土資源部、環境保護部及住房和城鄉建設部(以下簡稱“住建部”)四部委聯合下發的《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知(發改規劃[2014]1971號)》(以下簡稱《試點通知》)，確定了28個“多規合一”市縣單位。而其他很多試點名單外市縣也積極響應，開展“多規合一”工作，可謂“一呼百應”。

《試點通知》是為了尋求到能夠解決各市縣在規劃編制與實施中存在的突出問題的途徑，同時也是政府規劃工作機制加大改革力度的重要舉措，是強化空間規劃、集約土地使用、完善空間規劃標準的奠基石，對于未來中國城市經濟發展、空間開發優化以及生態環境保護都具有重大的意義。

“多規合一”已成為各級政府以及各市縣的重要工作之一。目前試點工作也是開展得如火如荼，從已經進行“多規合一”編制的試點市縣來看，“多規合一”取得了巨大成績。但也存在其局限性，許多試點市縣在開展“多規合一”的工作中，往往比較注重“協調”土地使用性質、控制線劃定等多規之間的矛盾點，而在一定程度上忽略了規劃統領，各類規劃各自為政，缺乏統一的規劃“龍頭”引領；

另外，目前的“多規合一”比較注重的仍然是土地使用的問題，在民生、生態、重大項目等方面關注較少，在未來開展的“多規合一”工作中，需要及時更新，動態調整，區分輕重，全面考慮；最后，在規劃中存在的期限問題仍需進一步探究，目前比較關注的亦是“短期”、“近期”，而較少注重“遠期”或者“遠近結合”。

當然，目前開展的試點市縣“多規合一”的編制工作在信息平臺創建、管理機制創新、規劃整合等方面對其他市縣已具有相當的借鑒意義，不過，基于上述“多規合一”現狀以及存在的不足，“多規合一”的編制及實施工作需要構建一套比較完整統一的標準來指導未來的城市規劃事業，統領“多規”的大融合。

國家相關部門應帶領各政府部門、研究院等編制相應的“多規合一”規劃設計導則，供各市縣進行“多規合一”的編制工作進行執行、參考，以推動全國全面的“多規合一”工作。現已是大數據、信息時代，當前中國也正步入以信息數據為基礎的智慧城市建設時代，智慧城市建設在經濟發展、人的行為、創新管理、流量移動性、生態環境、生產生活等方面，發揮著相當的作用。

當前或未來城市建設離不開物聯網、云服務、大數據等信息技術手段作為輔助，而這種輔助力量正以不可抵擋的趨勢日漸影響城市的建設發展。智慧城市可以說是數字城市、互聯網、大數據的復合形態，它是以信息技術為基礎的創新系統，在城市空間資源優化配置、城市規劃創新管理、城市規劃數據采集整合等方面提供強大的技術支撐。

因此，有必要從智慧城市與“多規合一”相結合的角度，探究當前城市規劃在智慧城市背景下如何建立一套比較完整的“多規合一”標準，推動我國城鄉建設發展中的“多規融合”。

二 、我國現有規劃系現狀及問題

我國目前的規劃標準主要由國民經濟與社會發展規劃，主體功能區規劃，城鄉規劃，土地利用規劃以及環境保護規劃等各項專項規劃構成。國民經濟與社會發展規劃是區域、城市經濟社會發展的總領,以區域經濟、城市建設、社會發展等為主要研究內容，明確區域、城市的發展目標和方向，對各級政府城市規劃決策具有宏觀指導性。

城鄉規劃包括城市總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等，其主要任務是在一定時期內，以發展規劃為指導，對城市的發展戰略和目標在空間布局上進行落實。土地利用規劃主要是在土地使用、資源分配等方面進行協調組織，為各類專項規劃土地開發、使用、保護提供依據。

專項規劃是由相關部門從不同的職能出發編制的各類專業規劃，包括交通規劃、水利規劃、環境保護規劃、生態規劃等。多類型的規劃由于規劃用途不同、出自部門單位不同（如表1、表2所示），導致規劃之間銜接融合度越來越難。現有的規劃標準紛繁復雜、門類眾多、自成標準、各自為政，各類規劃職能劃分不清，“橫向”、“縱向”關系不明確，造成規劃層級之間的錯位、越位甚至缺位，現行規劃審批程序繁瑣、調整程序各自運作；相關法律法規之間不協調，缺乏完善的法規標準保障。

在一定程度上，造成多規自成標準、內容沖突、缺乏協調銜接的根源可以歸結為“多規”數據的不融合，也就是說缺乏統一統領各規劃的標準。盡管在2014年國家四部委聯合推出“多規合一”試點建設，因此，需要結合智慧城市的建設大背景，探討智慧城市信息化視角下建立“多規合一”的標準構建相關問題。

三、“多規合一”的提出

2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020)》明確指出：推動加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

2014年4月，《關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見》，強調推動經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉發展規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”，開展市縣空間規劃改革試點，促進城鄉經濟社會一體化發展。

2014年8月，國家四部委《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》試點市縣28個，其中地級市6個，縣級市縣22個。

目前已經進行的“多規合一”并不是簡單的指一類規劃，而是針對一個區域、一個城市所對應的一個空間，統一“一本規劃”，在空間安排上集約節約，在資源配置上經濟、合理、有序，在實施管理中要加速完善法律法規并加大監督力度。同時，我們應該注意到，我國的規劃標準缺乏統領銜接，應該促進“多規合一”在城鄉規劃事業中成為建設、實施、管理的引領和依據，成為各類規劃的統領者。

從現階段進行的“多規合一”工作來看，即使在促進多規融合的過程起到非常重要的作用，但沒有國家統一的標準，各類規劃仍是“散沙”，因此，應該建立一套“多規合一”的標準標準，編制“多規合一”規劃設計導則，完善相關法制標準。

不同職能的規劃應參照“多規合一”標準標進行規劃實施，真正實現“一個空間、一本規劃、一張藍圖”。在“三規”乃至更多的規劃里，都涉及有部分相同的工作內容，尤其是城市空間規劃安排上應該是統一的，而且必須統一。一個城市只有一個空間，應該統一規劃這個空間，這是城市發展中統籌指導規劃建設的需要，也是探索“多規合一”的意義所在。

四、智慧城市視角的“多規合一”

目前國內外學者對智慧城市建設的研究主要在智慧城市對城市發展作用、智慧城市技術路線建設等方面。我國智慧城市建設的步伐正在大步邁前，“多規合一”工作也正在全國各地展開，如何將智慧城市建設與城市規劃有機結合，如何將智慧城市相關大數據、云服務、物聯網等信息技術應用于規劃融合，促使現代信息技術與城鄉規劃的融合值得深思。

在規劃各市縣各層級的空間布局中，有不少問題仍舊相當突出，如信息缺乏、數據來源少、科學分析能力不夠、智能決策力度弱、應用水平不高、主觀隨意性常見、公眾參與少等，在城鄉空間布局上始終得不到科學和權威的可靠保障，這些不足與漏洞嚴重制約了我國城鄉規劃學科發展，同時也對我國城鄉規劃建設發展造成了重大損失。

從技術層面來看，如何讓數據和信息變為人類所能直觀感受并能直接理解的知識是一個長期以來國內外都未能解決的問題，信息數據分析雖然比較直觀，但是也比較抽象，并且對專業知識要求很高，這也是城市規劃工作中的難題。因為城鄉規劃首要的前提是必須對所規劃得區域進行資料的全面整理和數據的綜合分析，從而在掌握城鄉區域最全面的概況下展開專業工作。

就信息技術與城鄉規劃的結合而言，最根本關鍵的是對城市數據或信息的采集、獲取、分析、運用、展示與共享，而這也是規劃師最容易忽略的問題。借助新時期科技發達時代下的信息技術，通過云平臺、大數據等技術手段對相關城市規劃海量數據進行智能感知、智能分析、智能分析、智能應用，將城市物理系統與人類社會客觀、有機結合，智慧城市已然是城市信息化的一種全新的高級階段的發展形態。智慧城市建設過程中的核心價值是利用信息技術處理海量數據，這與城鄉規劃工作中關鍵的數據分析處理的問題正好契合。

隨著智慧城市建設事業的蓬勃發展，未來城鄉規劃中能夠快速對數據獲取、處理、清洗、分析和價值提取的成本亦可隨之降低，這為城市規劃工作提供了便利，并且也大大提高了城市規劃工作的效率。

目前面向全生命周期且基于云數據中心的智慧城鄉規劃決策支持系統已經基本具備了實現條件，城鄉規劃不僅可以利用突破性的、創新性的技術支撐從數字規劃邁向智慧規劃，還可利用這一契機從根本上解決制約城鄉規劃編制與管理水平的瓶頸問題。

上文分析過造成“多規不合”的根本原因是多規之間沒有一套統一統領的標準，要建立起“多規合一”標準，其核心的問題是要解決多規數據不融的問題這需要各部門打開政策限制，打破信息壁壘，建立多規數據標準、管理標準以及相應的平臺建設。數據融合、信息共享利用、協調機制是實現“多規合一”的關鍵。

在當前我國智慧城市建設大背景下，有必要將智慧城市規劃建設理念與方法，與規劃標準的建立結合起來，運用智慧城市的建設理念、信息技術手段探究推動實現“多規合一”的“智慧化”的標準構建。

五、智慧城市背景下“多規合一”標準構建

智慧城市是社會發展過程的一種新興模式，它通過綜合運用現代科技、整合信息數據資源、統籌業務應用系統來進行城鄉規劃、建設和管理，基于城市大數據的智能感知、信息云平臺開展規劃海量數據信息的聚合，為城市規劃、城市建設管理提供了強大的技術基礎支撐。智慧城市的智能化地將城市客觀存在的物理部分與人的行為、經濟發展、人文社會等結合了起來，這將是城市規劃建設的一種新趨勢，也為城市發展中的問題解決提供一條可行之道。

未來城市規劃應充分利用這一契機，將智慧城市規劃建設的理念、技術、方法與規劃建設相互融合，促進“多規合一”標準的建設，構建智慧城市背景下“智慧化”的數據標準、標準和平臺的搭建，實現“多規”的真正融合，推動我國城鄉建設事業的進一步發展。

5.1、智慧城市數據標準的建立

智慧城市是社會發展過程的一種新興模式，它通過綜合運用現代科技、整合信息數據資源、統籌業務應用系統來進行城鄉規劃、建設和管理，基于城市大數據的智能感知、信息云平臺開展規劃海量數據信息的聚合，為城市規劃、城市建設管理提供了強大的技術基礎支撐。智慧城市的智能化地將城市客觀存在的物理部分與人的行為、經濟發展、人文社會等結合了起來，這將是城市規劃建設的一種新趨勢，也為城市發展中的問題解決提供一條可行之道。

未來城市規劃應充分利用這一契機，將智慧城市規劃建設的理念、技術、方法與規劃建設相互融合，促進“多規合一”標準的建設，構建智慧城市背景下“智慧化”的數據標準、標準和平臺的搭建，實現“多規”的真正融合，推動我國城鄉建設事業的進一步發展。

5.1.1、數據標準建立

實現“多規合-”，形成“一個空間，一本規劃，一張藍圖”，必須要有規劃數據支撐。規劃數據從形式上一般可以概括為規劃基礎數據、非結構數據和實時動態數據。其中，基礎數據是規劃的關鍵，包括人口數據、經濟數據、土地基礎數據、規劃數據等，基礎數據主要由各市縣統計部門、國土部門、規劃部門、農業部門、林業部門等提供，并集成專題數據庫。

城鄉規劃以統一的基礎數據為支撐，推動各類規劃底圖數據的集成，使規劃用地規模、用地性質、產業布局、空間功能布局等最終集聚在一張圖上，真正實現空間規劃“一張藍圖”的目標。其次對文本、音頻、視頻等形式的非結構化數據進行匯集，豐富數據采集形式，提高選擇性和可利用性。三是通過大型互聯網數據庫、行為流量移動性、社交網絡、交通網絡等信息平臺，獲取居民活動、交通流量、生態環境等實時數據，如圖1所示。

根據住建部2013年發布的《智慧城市公共信息平臺建設指南》，公共數據庫主要有三類，分別是公共基礎數據庫、公共業務數據庫和公共服務數據庫。智慧規劃數據是基于基礎數據庫之上的一種公共業務數據庫。

基于區域、城市規劃角度對各類規劃數據的獲取、集成和擴展形成規劃數據庫，形成一套規劃數據標準。規劃數據庫由人口數據、地理空間數據、經濟數據、土地數據、產業數據、生態環境數據等各類基礎數據庫組成。城鄉規劃是一個動態過程，需要不斷更新調整，規劃數據庫要以一種全新的業務數據模式持續的集成、處理數據，及時更新擴展規劃數據庫，以供規劃的需求。

5.1.2、提高數據采集能力

當前各類規劃編制中存在基礎數據來源不同、數據統計口徑不同、數據實時更新滯后等問題，需要大大提高數據采集能力。在數據采集過程中，首先要分類整合各部門基礎數據，篩選出有效數據，并對業務數據進行實時監測，力求做到“多規合一”數據覆蓋全面、信息監管到位，打通信息“自上而下”、“自下而上”、“橫向”、“縱向”的共享渠道，實現信息資源共享，并在此基礎上形成專題數據庫。

二是要注重非結構化數據的匯集，結合個人經驗和共享信息數據，開展多樣的數據存儲形式，對構建“多規合一”標準亦是十分重要的。三是開闊信息數據獲取渠道，利用多種途徑采集實時數據，如海量公交刷卡數據、海量出行記錄數據、海量手機用戶移動軌跡的數據等，實現規劃數據的實時更新，并且能夠為規劃提供更為多樣化的直觀的數據參考。

5.1.3、數據管理標準

“多規合一”海量數據結構復雜、實時數據呈爆炸式增長、有效信息的采集及精準定位困難，這些問題使“多規合一”地數據管理面臨巨大的挑戰。因此必須建立完善相關制度進行數據資源采集、分析、篩選、共享、利用和保密等。運用信息技術，統一數據集成標準，包括對各規劃因素數據的采集量、采集方式、數據更新的周期以及數據結構等進行有效的界定，進行信息聚合，動態更新。

進行“多規合一”的“一張圖”建設需要設計統一的數據集成標準，支持不同部門基礎數據、規劃成果的集中存儲和統一管理、更新，為規劃編制單位服務，以“一張圖”進行統一應用，為相關部門提供同相應的信息參考，并且通過數據庫的不斷擴展與擴充，實時指導城市建設和管理工作，為城市規劃編制、實施管理提供更加權威的參考依據。

5.2、智慧信息平臺建立

“多規”數據結構復雜多樣，數據海量，監管困難，相關部門應該聯合制定相應的政策制度，建立協調機制，成立“多規合一”綜合協調管理的部門，并且研發或者利用信息技術，匯聚各部門信息數據資源，創建公眾業務信息平臺。

信息平臺利用智慧城市背景下的信息技術手段進行架構，以數據集成為核心，以提高城市規劃工作效率為目標，確保各單位進行規劃管理、編制、實施中能夠在一個平臺上進行，從而實現規劃的“一張藍圖”模式。“多規合一”信息平臺應該形成統一的規劃資料集成庫，并且開放數據集成、信息反饋的接口，成為城市規劃運營的一個公眾業務平臺。

“多規合一”信息平臺是“多規合一”，是一根紐帶，是規劃信息數據的聯動樞紐。在“多規合一”工作中，對“多規”數據進行統一的管理和監測，統領各個部門信息，為各規劃提供數據參考、數據管控、規劃監管的功能，有助于實現跨部門規劃信息和審批信息共享，并為用地劃分、規劃選址、重大項目的落地、規劃協調等提供更為直接、直觀的功能服務。城鄉“多規合一”信息平臺共享多規數據，實現信息聯動，為實施“多規融合”實現提供了技術保障，有利于提高城市規劃建設和管理的水平。

“多規合一”信息平臺構架的主要任務是為“多規”工作提供標準規劃的參考依據，以及安全保障的支撐。其建設主要分為三個板塊，首先是規劃數據的統一管理平臺，包括基礎地理數據、“多規合一”數據、業務審批數據、系統管理數據、元數據以及其他空間數據，建立起的數據支撐平臺是規劃進行的重要保證。

在統一的數據庫資料支持下，設計業務引擎、安全引擎和數據引擎，為規劃數據處理、信息回應設計借口設備，對規劃進行面向設計，提供管理和監控服務功能。最后，是管理客戶端組件的終極設計，搭建業務平臺，主要設計規劃沖突智能監測、智能優化決策、數據共享、業務協同、實施評價等業務功能，進行空間規劃的編制、規劃成果質量的監測、成果數據的管理以及規劃的動態管理。如圖2所示。

5.3、智慧監督管理

監督管理是規劃編制、實施的重要工作之一，在推動“多規合一”工作進程中，應當建立統一的規劃監督管理。從不同職能部門的視角及時更新、擴充、調整規劃信息數據，掌握和對接不同類型的規劃，實現管理的實時化和精細型。不同的職能單位可以從頂層設計的角度分為規劃管理單位、規劃編制單位以及監督實施單位，在智慧城市時代背景下，與城鄉建設相關的各部門可以通過大數據、網絡技術、3S技術等先進科技技術建設高效的規劃管理標準。

在智慧規劃管理標準架構下，集中建設智慧規劃管理中心，相關的發改、國土、環保、交通等部門通過這個“中心”平臺進行數據共享傳輸、回應各類有效信息。智慧規劃管理中心集中了各類規劃的有效信息，在各部門進行規劃編制過程中，結合已有的規劃信息，對正在編制的規劃進行對比、篩選，找到相應的問題，通過平臺服務傳送至各部門，各部門結合自身職能需求，對規劃信息進行更新處理。如圖3所示。

如規劃管理者，基于智慧規劃管理中心的信息共享、基礎數據圖的共用上，進行規劃目錄的編制、規劃重點的明確，以及規劃技術導則的制定等等，減少不必要的規劃，避免規劃中不必要的重復操作。規劃編制部門對各類規劃進行有序的編制，并且在智慧管理中心的信息反饋基礎上，協調各部門各規劃之間不銜接的地方，并進行修正、修訂等。規劃監督實施者完善規劃實施監督機制、建立規劃保障標準等。各個部門通過這種雙向的溝通，規劃管理不僅井然有序的進行，還可以根據信息數據的回應反饋實現動態調整。

六、結語

“多規合一”是為了解決目前我國規劃存在的自成、規劃“打架”、機制不協調等問題，要實現“多規合一”，“多規”數據融合是核心也是關鍵所在。在智慧城市建設的背景下，運用信息技術建立起“多規合一”的“智慧化”標準，包括智慧數據標準的建立，智慧信息平臺的構建，以及智慧監督管理標準的建立，能夠建立統一的“多規合一”標準，實現“多規”數據的采集、分析、篩選、應用、共享和服務反饋，以期引領各類規劃有秩序、保質保量的進行編制、審批、實施，進一步推進“多規融合”；同時，“多規合一”標準的構建，有利于完善我國現有規劃--真正實現“一個空間，一本規劃，一張藍圖”。