2022年10月8日，布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)布報(bào)告《人工智能地緣政治和數(shù)字主權(quán)的崛起》。報(bào)告介紹了歐盟、美國(guó)和中國(guó)在數(shù)據(jù)監(jiān)管和人工智能治理方面的各自立場(chǎng)，同時(shí)探討了這些不同方法對(duì)技術(shù)脫鉤的影響，以及對(duì)人工智能具體政策的影響。

01歐盟：一個(gè)完整的人工智能治理制度

在許多方面，歐盟一直是數(shù)據(jù)監(jiān)管和人工智能治理的領(lǐng)跑者。歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）于2018年生效，開(kāi)創(chuàng)了數(shù)據(jù)監(jiān)管的先例，并對(duì)其他國(guó)家的相關(guān)法案產(chǎn)生影響，例如《加州消費(fèi)者隱私法》（CCPA）和中國(guó)的《個(gè)人信息保護(hù)法》（PIPL）。將于2024年之年生效的《歐盟人工智能法》（AIA）也構(gòu)成了一個(gè)全新的、開(kāi)創(chuàng)性的基于風(fēng)險(xiǎn)的人工智能監(jiān)管，它與《數(shù)字市場(chǎng)法》（DMA）和《數(shù)字服務(wù)法》（DSA）一起，為歐盟各成員國(guó)政府尋求治理人工智能和信息技術(shù)在社會(huì)中的使用創(chuàng)造了一個(gè)整體性的方法。

這些新規(guī)則的目的不僅是為了確保歐盟公民的權(quán)利在數(shù)字空間得到維護(hù)，也是為了確保歐洲公司獲得更好地與美國(guó)大型科技公司競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。達(dá)到這一目的的一個(gè)方法是進(jìn)一步提升數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)之間的兼容性要求。這種兼容性要求已經(jīng)迫使蘋果公司從2024年開(kāi)始改變其充電器的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也對(duì)信息服務(wù)之間的互操作性提出了更高要求，如蘋果的iMessage、Meta的WhatsApp、Facebook Messenger、Google Chat和Microsoft Teams。雖然增加互操作性可能增加相關(guān)安全問(wèn)題的脆弱性和復(fù)雜性，但這種變化同樣會(huì)使美國(guó)公司難以確保其市場(chǎng)份額并繼續(xù)其網(wǎng)絡(luò)科技領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。

關(guān)于半導(dǎo)體，歐盟委員會(huì)主席在2022年2月宣布了《歐洲芯片法案》，打算使歐盟成為半導(dǎo)體制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。到2030年，歐洲在全球半導(dǎo)體生產(chǎn)中的份額預(yù)計(jì)將增加一倍以上，從9%增加到20%。歐洲芯片法案是對(duì)美國(guó)《芯片與科學(xué)法案》以及中國(guó)通過(guò)發(fā)展半導(dǎo)體實(shí)現(xiàn)數(shù)字主權(quán)的期望的回應(yīng)。半導(dǎo)體是計(jì)算機(jī)技術(shù)的基石，是發(fā)展人工智能不可或缺的因素。歐洲芯片法案等戰(zhàn)略政策表明，對(duì)人工智能價(jià)值鏈中基于計(jì)算機(jī)部分的控制和高科技發(fā)展的政治化在未來(lái)幾年只會(huì)變得更加重要。

02美國(guó)：自由的人工智能治理方式

到目前為止，美國(guó)聯(lián)邦政府選擇了一種不干涉的方式來(lái)治理人工智能，以創(chuàng)造一個(gè)沒(méi)有繁瑣監(jiān)管的環(huán)境。政府多次表示，繁瑣的規(guī)則和州政府的規(guī)定往往被認(rèn)為是“創(chuàng)新的障礙”，必須減少這些障礙，例如在自動(dòng)駕駛汽車等領(lǐng)域。

在數(shù)據(jù)監(jiān)管方面，美國(guó)也采取了與歐盟和中國(guó)不同的做法。美國(guó)還沒(méi)有制定任何關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)的國(guó)家政策。在歐盟，2018年GDPR在整個(gè)歐盟引入了一套統(tǒng)一的規(guī)則。相比之下，美國(guó)50個(gè)州中只有5個(gè)州——加州、科羅拉多州、康涅狄格州、猶他州和弗吉尼亞州——通過(guò)了全面的數(shù)據(jù)立法。因此，于2020年生效的CCPA，在某種程度上成為美國(guó)事實(shí)上的數(shù)據(jù)監(jiān)管的開(kāi)端。GDPR在許多方面成為CCPA的典范，它要求公司給予消費(fèi)者更多的隱私權(quán)，包括訪問(wèn)和刪除任何個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利，以及選擇不出售數(shù)據(jù)和不受在線歧視的權(quán)利。

雖然美國(guó)對(duì)人工智能的監(jiān)管采取了自由放任的方式，這種方式在州一級(jí)往往是零散的，但新的產(chǎn)業(yè)政策倡議明確了要加強(qiáng)人工智能供應(yīng)鏈某些方面的管控。其中一個(gè)例子是《芯片與科學(xué)法案》，民主黨人和共和黨人一起為在美國(guó)本土生產(chǎn)半導(dǎo)體創(chuàng)造了新的激勵(lì)措施。基于數(shù)字主權(quán)的理念，《芯片與科學(xué)法案》標(biāo)志著美國(guó)工業(yè)政策的轉(zhuǎn)變，以解決在面對(duì)中國(guó)快速增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中保持美國(guó)技術(shù)領(lǐng)先地位的新問(wèn)題。

然而，多年來(lái)，許多中國(guó)研究人員為美國(guó)人工智能相關(guān)研究的重要突破做出了貢獻(xiàn)。總部設(shè)在北京的微軟亞洲研究院（MSRA）等美國(guó)公司在培養(yǎng)中國(guó)的人工智能人才方面也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在中美之間不信任不斷增加的背景下，這些形式的合作正在受到影響，引發(fā)人們對(duì)技術(shù)合作領(lǐng)域的現(xiàn)有關(guān)系進(jìn)行重新思考。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，正在進(jìn)行的技術(shù)脫鉤可能有助于數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的分化。美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）的實(shí)體名單加速了這一趨勢(shì)的發(fā)展。在軟件方面，這一趨勢(shì)尤其明顯。例如，在華為被列入實(shí)體名單后，谷歌停止向華為提供其安卓操作系統(tǒng)的訪問(wèn)權(quán)限。這一事件損害了硬件和應(yīng)用及服務(wù)之間的互操作性，直接導(dǎo)致華為的智能手機(jī)在國(guó)際市場(chǎng)上的銷量急劇下降。

03中國(guó)：萌芽期的人工智能治理制度

基于中央政府的指導(dǎo)之下，中國(guó)的人工智能立法正在迅速發(fā)展。2017年，中國(guó)實(shí)施國(guó)家人工智能戰(zhàn)略，這是中國(guó)從寬松的治理制度轉(zhuǎn)向建立更嚴(yán)格的數(shù)據(jù)和算法監(jiān)督的執(zhí)行機(jī)制的關(guān)鍵一步。

2021年，中國(guó)實(shí)施了PIPL，這是一部受GDPR啟發(fā)而制定的國(guó)家數(shù)據(jù)法規(guī)。PIPL要求在中國(guó)經(jīng)營(yíng)的公司必須將其數(shù)據(jù)分類并在中國(guó)本地進(jìn)行存儲(chǔ)，這是建立數(shù)字主權(quán)的關(guān)鍵因素。根據(jù)該法案，處理被歸類為“敏感個(gè)人信息”數(shù)據(jù)的公司必須尋求個(gè)人同意，說(shuō)明他們處理這些數(shù)據(jù)的原因，并解釋與數(shù)據(jù)有關(guān)的決策可能產(chǎn)生的任何影響。與GDPR一樣，PIPL賦予了中國(guó)消費(fèi)者更多的權(quán)利，而企業(yè)則受到更嚴(yán)格的國(guó)家監(jiān)督和數(shù)據(jù)管控，增強(qiáng)了民眾對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的信任。

在人工智能監(jiān)管方面，2022年3月，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》生效，對(duì)推薦引擎進(jìn)行監(jiān)管，這是該領(lǐng)域的全球首部法規(guī)。該規(guī)定賦予用戶新的權(quán)利，包括可以選擇不使用推薦算法和刪除用戶數(shù)據(jù)的權(quán)利。它還為推薦引擎的使用地點(diǎn)和方式創(chuàng)造了更高的透明度。

在創(chuàng)新方面，中國(guó)政府已經(jīng)加強(qiáng)了與領(lǐng)先技術(shù)公司的合作。包括百度、阿里巴巴、華為和SenseTime在內(nèi)的幾家私營(yíng)公司已成為中國(guó)“國(guó)家人工智能團(tuán)隊(duì)”的成員，負(fù)責(zé)加強(qiáng)中國(guó)的人工智能生態(tài)系統(tǒng)。

雖然美國(guó)和歐盟最近才推出針對(duì)半導(dǎo)體的新舉措和產(chǎn)業(yè)政策，但中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直在培育其芯片產(chǎn)業(yè)。例如，2014年，國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金成立，旨在到2030年使中國(guó)成為芯片供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的世界領(lǐng)導(dǎo)者。雖然中國(guó)在半導(dǎo)體發(fā)展方面仍然落后于美國(guó)，但中國(guó)政府將持續(xù)關(guān)注人工智能價(jià)值鏈領(lǐng)域，因?yàn)樗鼘?duì)中國(guó)到2030年實(shí)現(xiàn)人工智能領(lǐng)導(dǎo)地位的計(jì)劃至關(guān)重要。

04尋求科技自立自強(qiáng)

意識(shí)形態(tài)差異可能會(huì)在未來(lái)幾年內(nèi)對(duì)人工智能治理和信息技術(shù)產(chǎn)生更廣泛的地緣政治后果。對(duì)于美國(guó)、歐盟和中國(guó)的決策者來(lái)說(shuō)，對(duì)數(shù)據(jù)、軟件和硬件等戰(zhàn)略資源的控制已經(jīng)變得至關(guān)重要，這也增加了分裂、不信任和地緣政治競(jìng)爭(zhēng)。

隨著技術(shù)脫鉤的加深，中國(guó)將尋求實(shí)現(xiàn)自給自足和技術(shù)獨(dú)立的目標(biāo)，特別是遠(yuǎn)離來(lái)自美國(guó)的高科技產(chǎn)品。2022年5月，中國(guó)政府規(guī)定，中央政府機(jī)構(gòu)和國(guó)家補(bǔ)貼的公司必須在兩年內(nèi)替換來(lái)自外資制造商的計(jì)算機(jī)。這包括逐步淘汰Windows操作系統(tǒng)，它將被中國(guó)國(guó)防科技大學(xué)開(kāi)發(fā)的麒麟操作系統(tǒng)所取代。

美國(guó)的某些政策，如將越來(lái)越多的中國(guó)公司列入BIS實(shí)體名單，將使中國(guó)政府更難以依賴美國(guó)的技術(shù)組件作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略的一部分，從而激勵(lì)中國(guó)繼續(xù)實(shí)現(xiàn)其技術(shù)自給自足的目標(biāo)。這些發(fā)展意味著以前在太平洋地區(qū)的合作形式正在悄悄地減少，例如在學(xué)術(shù)研究和企業(yè)研發(fā)方面。要想尋找新的國(guó)際解決方案來(lái)協(xié)調(diào)人工智能的使用并進(jìn)行立法，可能會(huì)因此變得更加復(fù)雜。

05未來(lái)挑戰(zhàn)

2022年5月15日，美國(guó)和歐盟貿(mào)易委員會(huì)舉行了第二次峰會(huì)，以促進(jìn)跨大西洋合作和貿(mào)易、技術(shù)和安全方面的民主方式的發(fā)展。美國(guó)和歐盟還將在開(kāi)發(fā)有助于可信賴的人工智能、風(fēng)險(xiǎn)管理和隱私增強(qiáng)技術(shù)的評(píng)估和測(cè)量工具方面進(jìn)行更大的合作。此外，美國(guó)和歐盟正在討論建立一個(gè)早期預(yù)警系統(tǒng)，以更好地預(yù)測(cè)和解決半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中可能出現(xiàn)的中斷。這一討論包括制定一個(gè)跨大西洋的方法，以保持歐盟/美國(guó)市場(chǎng)的長(zhǎng)期供應(yīng)安全。

當(dāng)前，世界正在悄悄地偏離基于全球互操作性的自由主義方向，而技術(shù)發(fā)展越來(lái)越多地受到中國(guó)和美國(guó)之間競(jìng)爭(zhēng)的影響。這種趨勢(shì)削弱了人工智能治理領(lǐng)域里國(guó)際合作形式的未來(lái)發(fā)展，并可能促成技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)的巴爾干化。其結(jié)果是，將出現(xiàn)一個(gè)“中國(guó)化”的網(wǎng)絡(luò)以及一個(gè)“美國(guó)和歐洲化”的網(wǎng)絡(luò)，每個(gè)都有自己的規(guī)則和管理特色。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這可能意味著要就更復(fù)雜的人工智能形式應(yīng)該如何監(jiān)管和治理達(dá)成一致。目前，相對(duì)于美國(guó)，歐盟和中國(guó)似乎同意采取更積極的方法來(lái)監(jiān)管人工智能和數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，但如果美國(guó)通過(guò)《算法責(zé)任法》，這種情況可能會(huì)改變。與歐盟的《人工智能法》一樣，《算法責(zé)任法》要求各組織在部署前和部署后對(duì)其人工智能系統(tǒng)進(jìn)行影響評(píng)估，包括提供關(guān)于數(shù)據(jù)、算法行為和監(jiān)督形式的更詳細(xì)說(shuō)明。

如果美國(guó)選擇采用《算法責(zé)任法》，歐盟和美國(guó)的監(jiān)管方法將更加一致。即使全球范圍內(nèi)的監(jiān)管制度可能隨著時(shí)間的推移而走向一致，但在目前的地緣政治氣候下，歐盟和美國(guó)為一方，中國(guó)為另一方的數(shù)字分裂的軌跡將繼續(xù)下去。

毋庸置疑，人工智能將在未來(lái)幾十年內(nèi)徹底改變社會(huì)。然而，世界各國(guó)是否能就如何實(shí)施技術(shù)以獲得最大的社會(huì)利益達(dá)成一致，仍然是個(gè)未知數(shù)。隨著更強(qiáng)大的人工智能形式繼續(xù)出現(xiàn)并獲得應(yīng)用，確保人工智能治理在國(guó)際層面上的一致性，可能是21世紀(jì)最重要的挑戰(zhàn)之一。

審核編輯 ：李倩