近兩年，我國三大電信運營商紛紛與BAT等聚集用戶主要流量的互聯網公司合作推出“流量優惠卡”，受到了用戶的普遍歡迎。事實上，此類業務在國際上早有出現，歐美等主要大國電信企業早些年就與互聯網企業合作推出了“零資費”產品，由互聯網企業自掏腰包，替用戶支付訪問其內容服務所帶來的流量支出。

在國外，這類業務因引發了網絡中立擔憂成為爭論焦點，監管走向也一波三折。在我國市場，推出這類“零資費”產品會不會干擾到公平競爭，監管如何定調呢？

我國“零資費”業務產生背景

近年來，隨著移動互聯網的快速發展，各類型移動App應用不斷涌現。用戶上網流量飆升，支出持續增長，降低支出成為用戶的迫切需求。據工信部統計數據，2017年12月，我國月戶均移動互聯網接入流量達到2753M，戶均手機流量支出達38.7元。從內容提供商角度看，熱門App滲透率廣且用戶黏性大，流量消耗量十分可觀，急需低資費的產品來吸引新用戶使用其業務，增強用戶黏性。從網絡運營商的角度看，通過與內容提供商合作，開展商業模式的創新，既可以培養用戶流量消費習慣，又可以吸引更多新用戶入網，同時還可以借助大型互聯網企業的影響力鞏固用戶基礎，擴大新增市場份額。雙方一拍即合，合作推出很多針對特定App或特定內容提供商旗下App的“流量優惠”產品。這類產品因為支出更低，受到用戶的普遍歡迎。

目前，我國三家電信運營商與BAT等內容提供商合作推出“流量優惠”產品的態度和市場策略選擇各有不同。中國聯通是最早的產品主推者，中國電信隨后跟進，兩家企業均與BAT企業合作推出了等各種定向流量優惠卡，還與視頻、銀行、訂餐平臺、物流企業、共享出行等大流量內容提供商合作推出了定向流量優惠卡。中國移動僅針對自身旗下產品推出少量類似業務，尚未與內容提供商開展大規模合作。

同是“零資費” 中外有不同

電信運營商推出“零資費”業務最早出現于2010年，由社交媒體Facebook贊助，目的是讓亞洲和非洲不發達地區的用戶使用其業務，實現國際化拓展，其后Twitter等公司也與電信運營商開展了此類合作。2014年以來，歐美國家的大型電信運營商如AT&T、T-Mobile、Sprint、Verizon等開始主動提供此類業務。主要形式有三種。第一種是免除用戶在內容提供商網站和App內訪問的所有流量費用，如Verizon發布的“FreeBee Data 360”允許企業為用戶接入其移動網站或App產生的流量買單。第二種是僅免除用戶在內容提供商網站或App內所發生的特定訪問動作的流量費用，如T-Mobile推出的“Binge On”服務，不再將用戶觀看 Netflix及其他一些流媒體網站的視頻內容計入他們的流量套餐，但“Binge On”上面播放的視頻清晰度會降至非高清的 480p。第三種是運營商針對自身運營的內容向用戶提供流量費用減免，如AT&T無線在其自有App上推出免流量電視，免除用戶超出套餐流量包外的費用。

從新型流量資費方案的產生背景來看，國外是內容提供商與電信運營商的主動合作，內容提供商為吸引用戶使用其業務積極合作，自掏腰包為用戶減免流量費用。而我國“零資費”類似業務是處于市場弱勢地位的電信運營商無奈的創新之舉，中國聯通發展面臨困難，希望借此合作機會帶來新的流量收入增長點，扭轉利潤持續下滑的趨勢。

從新型流量資費方案的運營模式來看，國內外也有不同。國外“零資費”是“后向付費”，由內容提供商全部支付用戶使用其業務的流量支出。而我國主要是“前向付費”，仍然由用戶自行付費，極少是“后向付費”。特別指出的是，我國的電信運營商在合作談判中處于顯著的劣勢地位，內容提供商不但不為此支付費用，還希望電信運營商能對此有所補償，為用戶提供的優惠大部分由電信運營商“買單”。

監管：時移世易 變法宜矣

“零資費”業務的推出改變了市場競爭規則，帶來了多方利益的博弈，引起各國監管機構的高度關注，總體上看呈現出“一波三折”的態勢，但是總的原則沒有變化，即維護市場健康發展、維護用戶利益以及鼓勵創新。

——2013年~2015年發展初期：監管機構開始關注和調查，但監管態度不明朗。

在“零資費”業務推出初期，美國、歐盟等監管機構主要將其作為新生事物按個案處理，以調查為主，各方認識不統一，監管態度處于混沌期。

美國聯邦通信委員會（FCC） 依據“網絡中立”原則對“零資費”啟動調查。FCC在2015年的“網絡開放法案”中，確立了美國的網絡中立規則，同時也明確了監管者的處理“零資費”法案的基礎。FCC認為“零資費”可能代表一種破壞競爭的歧視。按照這一原則，2015年12月，FCC針對Comcast、T-Mobile和AT&T等運營商的“零資費”業務進行調查，要求提供關于業務描述的更多的信息。但同時FCC注意到，電信運營商和OTT的“零資費”合作對用戶有利，還可以促進投資以及視頻等行業的競爭。

在歐盟，各國監管態度不一。2015年12月，歐盟議會通過了網絡中立原則，要求電信運營商對各類內容服務提供商一視同仁，但并沒有提及“零資費”問題。但歐盟少數國家持禁止態度，如荷蘭政府在2015年5月發表一份解釋備忘錄，聲明該國的網絡中立原則不允許“零資費”；挪威監管機構NPT在2014年11月發表聲明指出任何一個“零資費”計劃都會違反該國的網絡中立原則。

智利發布禁止“零資費”法令但并未強制執行。智利的監管機構在2014年5月發表了一份聲明，要求移動運營商停止銷售“零資費”業務。但據報道，這份聲明未被強制執行，一些運營商仍然提供“零資費”業務，部分原因是監管機構承認“零資費”受到用戶歡迎。

——2015年以后，監管機構立場紛紛明確，要求禁止零資費產品。

印度完成“網絡中立規則”制定，明令禁止“零資費”。2016年2月8日，印度監管機構trAI完成了網絡中立規則，最終決定禁止零資費的做法。而在此前，trAI對網絡中立規則態度未決之時，“零資費”正是討論和爭議的關鍵點之一。巴西通過“零資費”禁令。2016年1月份，巴西政府召開協商會討論調整2014年通過的包含網絡中立原則的“網絡公民框架”，其中提到電信運營商和應用提供商之間的協議必須保持“開放和不受限制”，禁止簽訂任何包含歧視性的優先數據包等協議，電信運營商和應用提供商之間的協議都要提交事前審批。荷蘭駁回電信企業不服“零資費”罰款的上訴。2016年2月4日，荷蘭城市鹿特丹的一家法院駁回了沃達豐不服監管機構ACM對其針對視頻平臺HBO提供零資費計劃并罰款2億歐元的決議的上訴，這創造了一個先例，并提醒其他大的電信運營商不要提供類似的服務。

——2017年年初，特朗普上臺后美國撤銷對“零資費”的調查，監管態度的反轉引起業界關注。

美國總統特朗普剛上任不久，FCC就宣布終止對“零資費”業務的調查。2017年1月，特朗普宣誓就職美國總統，隨即提名前FCC委員Ajit Pai（曾擔任過電信運營商Verizon的法律顧問）為FCC主席。2017年2月3日，Ajit Pai宣布終止對Comcast、AT＆T、Verizon和T-Mobile的“零資費”方案的調查。Pai聲明，這些“零資費”方案受到消費者、電信公司，特別是低收入群體的歡迎，增強了移動市場競爭。未來FCC不會禁止運營商為用戶提供免費流量，而是聚焦于擴大寬帶部署和鼓勵創新的電信服務。

——2017年12月，歐盟確定了關于“零資費”業務的監管原則。

歐盟電子通信監管部（BEREC）于2017年12月發布了對其30個成員國落實網絡中立執法情況進展的報告。其中第5和第6個問題回答了關于“零資費”業務的監管情況。

報告顯示，30個國家中有4國沒有“零資費”業務。分別是愛沙尼亞、芬蘭、斯洛伐克、斯洛文尼亞。其他26國均有1項或更多的“零資費”業務。從“零資費”業務的類型看，音樂流媒體業務最為常見（有19個國家提供這種類型的業務），其次是社交媒體、視頻流媒體、語音短消息和其他類型。從評估情況看，11國的監管機構對“零資費”業務進行了評估，包括奧地利、比利時、德國、克羅地亞、塞浦路斯、匈牙利、意大利、盧森堡、馬耳他、挪威和荷蘭，其他國家如葡萄牙和盧森堡正在開展評估活動。

總體來說，歐盟評估“零資費”業務是否符合監管原則有兩點：一是看是否對其他內容和服務提供商設置了歧視性障礙，二是看是否會損害終端用戶的選擇權。如奧地利、意大利、克羅地亞、匈牙利和瑞典的監管機構認為企業允許用戶在“流量包”用盡時仍可訪問“零資費”業務的行為帶有明顯歧視性。在沒有設置速率限制的“零資費”業務中，監管原則是看電信運營商是否保持對所有內容和應用提供者開放，提供公平的接入條件。荷蘭和挪威的監管機構曾有類似案例。在設置了速率限制的“零資費”業務中，監管原則還包括電信運營商是否對所有內容和應用提供者提供相等的速率。如克羅地亞監管機構HAKOM因運營商Hrvatski Telekom推出的視頻“零資費”業務對部分應用提供商進行了最大為2 Mbits/s的速率限制對其進行正式審查。

對我國的啟示及下一步政策建議

國際上對“零資費”監管態度的一波三折，充分表明“零資費”是一個復雜的商業行為，需要權衡好多方利益。我國電信企業推出這類產品的產生背景和定價模式均與國外有所不同，借鑒國際監管經驗，結合我國市場現狀，建議從推動業務降費、惠及大眾角度給予鼓勵，但對干擾公平競爭、威脅用戶隱私等潛在問題加強監測分析，推動企業服務質量水平的不斷提升。

第一，支持電信企業開展類似“零資費”的業務創新。國外“零資費”或者我國電信企業推出的類似“優惠流量卡”業務，是基礎電信企業和互聯網企業合作的一種新模式，對加速寬帶用戶普及、促進互聯網應用競爭、降低用戶上網支出等具有積極作用。目前，我國“零資費”類似業務尚處于探索階段，類似的業務套餐市場占有率低，監管機構可保持觀望審視態度，給電信企業和互聯網企業后續合作留下足夠的空間。

第二，完善電信企業與互聯網企業合作競爭規則。國內“優惠流量卡”業務推出后，用戶訪問大型互聯網企業相關應用的流量費用更加優惠，這雖然惠及廣大用戶，但無形中進一步黏住了用戶。其他中小互聯網企業因為財力不足或市場影響力不夠，很可能無法與電信企業合作推出類似的優惠活動，由此助長了“強者越強、弱者越弱”，不利于形成競爭性的市場結構。建議加強跟蹤分析，警惕類似合作對于創新環境的破壞，完善產業鏈上下游合作競爭規則，維護充滿活力的市場環境。

第三，優化市場格局并推動企業提升服務質量。我國電信企業推出“優惠流量卡”業務，既有主動適應產業融合的創新因素，也有弱勢運營商迫于經營困難的無奈為之，建議進一步關注基礎電信市場競爭格局失衡問題，提升弱勢企業內生發展活力。同時，鼓勵電信企業在“零資費”類似業務之外，提供多種“非零資費”方案，為用戶帶來更好的服務體驗和更優惠的套餐，同時，對于潛在的個人隱私安全等信息保護問題給予足夠的關注，確保在第一時間得到有效干預或補救。