摘要：電力需求側(cè)管理引入我國已近三十年，但發(fā)展效果并不理想，體現(xiàn)在：電力用戶響應(yīng)普遍不足，電網(wǎng)企業(yè)積極性不高，電能服務(wù)機構(gòu)作用有限。2014年以來，我國電力需求側(cè)管理外部環(huán)境發(fā)生了重大變化：國家推動能源革命、經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、可再生能源和能源互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展以及新一輪電改啟動。本文認為新形勢下，我國電力需求側(cè)管理應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展思路，應(yīng)同時使用“無形的手”和“有形的手”，應(yīng)完善對電力用戶的電價政策和獎勵政策，在提高對電力用戶獎勵力度的同時，強化約束性政策，倒逼企業(yè)參與電力需求側(cè)管理，提高電力用戶信息化水平，鼓勵能源服務(wù)機構(gòu)對需求側(cè)管理技術(shù)的研發(fā)與創(chuàng)新。

一、電力需求側(cè)管理研究現(xiàn)狀

電力需求側(cè)管理最初由美國學者C. W. Gellings于1981年提出，它改變了傳統(tǒng)規(guī)劃中，單純以供應(yīng)滿足需求的思路，將需求側(cè)節(jié)約的電力和電量也視為一種資源，供給方與需求方兩種資源綜合比較，按最小費用的原則尋求優(yōu)化方案，使其產(chǎn)生最大的社會效益及經(jīng)濟效益。國內(nèi)外大量研究認為，由于供給側(cè)發(fā)電設(shè)備及電網(wǎng)的構(gòu)建相對于電力需求的增長總是存在相應(yīng)的時滯，不能很好地滿足大型電力企業(yè)的調(diào)度需求，因此為了維持電力供需平衡，不能僅從電力供給側(cè)著手，更應(yīng)從電力需求側(cè)入手進行規(guī)劃管理活動。

張茂群（2008）在國外需求側(cè)管理的研究基礎(chǔ)上，對我國的需求側(cè)管理現(xiàn)狀進行了研究，研究表明：我國電力需求在穩(wěn)步增長的同時卻也伴隨著能源約束的不斷增強，僅依靠傳統(tǒng)供電模式不足以滿足社會用電需求與電網(wǎng)運行的穩(wěn)定性，所以需在國內(nèi)發(fā)展電力需求側(cè)管理。

杜濱（2011）經(jīng)過實證研究后指出，電力公司可通過相應(yīng)的電價激勵政策引導(dǎo)用戶進行合理的用電規(guī)劃，從而確保電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在滿足潛在用電需求的情況下效能最高。

胡兆光（2012）對我國電力企業(yè)需求側(cè)管理的實施情況進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)電力需求側(cè)管理在削峰填谷與節(jié)能減排方面有重要作用。

王志軒（2018）對中國需求側(cè)管理的變革做了定性研究，認為中國能源電力發(fā)展不平衡與不充分，供給側(cè)與需求側(cè)都需要深化改革，其中需求側(cè)管理的變革不應(yīng)退回到以前解決短缺為主的階段，而是要向解決低碳化和供需雙側(cè)多樣化需求平衡的方向發(fā)展。

來鳳奎（2018）指出我國需求響應(yīng)已取得了較大進展。但由于多種條件所限，我國需求響應(yīng)實施在技術(shù)、機制等方面還存在一些問題和障礙，特別是在需求響應(yīng)作為互動資源系統(tǒng)運行方面與發(fā)達國家還存在一定差距。

蔡建華（2019）對陜西省寶雞市的電力需求側(cè)管理研究后認為，我國現(xiàn)階段的需求側(cè)管理存在以下兩方面問題，一是相關(guān)部門對開展電力需求側(cè)管理的意義認識不夠;二是需求側(cè)管理技術(shù)支持及后續(xù)節(jié)電監(jiān)測環(huán)節(jié)缺失。

現(xiàn)有文獻為本文的研究提供了很好的參考。但是，這些文獻對我國電力需求側(cè)管理面臨的新形勢，以及新形勢下我國電力需求側(cè)管理如何進行政策創(chuàng)新的研究較為缺乏。本文擬對這兩個問題進行較深入分析，以期填補現(xiàn)有研究的不足。

二、我國電力需求側(cè)管理存在的主要問題及原因

自1990年代初以來，我國陸續(xù)出臺了20余部電力需求側(cè)管理相關(guān)法律法規(guī)。其中，最有代表性的是《關(guān)于加強電力需求側(cè)管理工作的指導(dǎo)意見》（2004年），《電力需求側(cè)管理辦法》（2010年），《關(guān)于做好工業(yè)領(lǐng)域電力需求側(cè)管理工作的指導(dǎo)意見》（2011年），以及《電力需求側(cè)管理城市綜合試點工作中央財政獎勵資金管理暫行辦法》（2012年），《工業(yè)領(lǐng)域電力需求側(cè)管理專項行動計劃（2016-2020年）》（2016年），《關(guān)于深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好新形勢下電力需求側(cè)管理工作的通知》（2017年），《關(guān)于提升電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的指導(dǎo)意見》（2018年）七部。

這些政策確立了我國電力需求側(cè)管理的組織體系、獎勵政策及資金來源。廣東、河北及江蘇等省開展的多種需求側(cè)管理示范項目，北京、蘇州、佛山、唐山等四城市開展的電力需求側(cè)管理城市綜合試點工作，都進行了有益探索，積累了一定經(jīng)驗，取得了一些成果。

但是，總體來看，我國電力需求側(cè)管理工作效果不理想。表現(xiàn)在：

第一，電力用戶響應(yīng)普遍不足。主要原因是現(xiàn)有政策激勵力度不足。由于電費在企業(yè)生產(chǎn)總成本中占比不高造成電力用戶節(jié)電意識不強，以及電力用戶信息技術(shù)能力較弱等；

第二，電網(wǎng)企業(yè)積極性不高。主要原因：電網(wǎng)企業(yè)賺取售電價與購電價差的盈利模式，近些年電力供需矛盾緩解甚至供過于求，電網(wǎng)企業(yè)高峰時段減少，電力負荷的壓力減弱；

第三，電能服務(wù)機構(gòu)作用受約束。主要原因：電能服務(wù)機構(gòu)法律地位不明確、對電能服務(wù)機構(gòu)支持不足、電能服務(wù)機構(gòu)自身能力較弱。

可見，電力用戶與電網(wǎng)企業(yè)兩大主體參與電力需求側(cè)管理的動力不足，造成對電力需求側(cè)管理的內(nèi)在需求缺乏，以及能源服務(wù)機構(gòu)作用受限，是影響我國電力需求側(cè)管理工作開展的主要原因。

三、新形勢及其對電力需求側(cè)管理的影響分析

（一）電力需求側(cè)管理面臨的新形勢

2014年以來，我國電力需求側(cè)管理外部環(huán)境發(fā)生了五個方面的重大變化：

一是，中央提出了推動能源革命，即能源消費革命（抑制不合理能源消費）、能源供給革命（建立多元供應(yīng)體系）、能源技術(shù)革命（帶動產(chǎn)業(yè)升級）和能源體制革命（打通能源發(fā)展快車道）；

二是，我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，主要表現(xiàn)為：經(jīng)濟發(fā)展正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，從規(guī)模速度型的粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型的集約增長；

三是，以風電、太陽能為代表的可再生能源的發(fā)展，給基于傳統(tǒng)能源生產(chǎn)構(gòu)建的我國電力系統(tǒng)帶來了嚴峻挑戰(zhàn)；

四是，能源互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。可以充分、廣泛并有效地利用分布式可再生能源的、滿足用戶多樣化電力需求的能源互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使各參與主體既是“生產(chǎn)者”，又是“消費者”，顛覆了傳統(tǒng)的以生產(chǎn)順應(yīng)需求的能源供給模式；

五是，新一輪電力體制改革啟動。以“三放開，一獨立”（放開輸配以外的經(jīng)營性電價、放開公益性調(diào)節(jié)以外的發(fā)電計劃、放開新增配售電市場以及交易機構(gòu)相對獨立）為主要內(nèi)容的新一輪電力體制改革，將使我國電力體制向市場化方向推進。

（二）新形勢對電力需求側(cè)管理的主要影響分析

1.能源革命以及經(jīng)濟新常態(tài)

對電力需求側(cè)管理的影響分析

能源是重要的環(huán)境污染源，我國既是“發(fā)展中的大國”，又是“人均資源擁有小國”，同時也是“資源利用低效國”。由于能源利用效率低和以煤、石油為主的能源結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致環(huán)境污染很嚴重。煤炭消費量大、使用方式不清潔，是我國大氣污染的重要來源。2014年11月頒布的《關(guān)于國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出，到2020年實現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40-45%、非化石能源占一次能源的比重達到15%；中國在中美關(guān)于應(yīng)對氣候變化聯(lián)合聲明中承諾，將在2030年左右使二氧化碳排放達到峰值，且非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右。而目前我國能源轉(zhuǎn)型的狀況不盡如人意，能效水平與世界水平相距甚遠。隨著能源革命的推進以及經(jīng)濟進入新常態(tài)，以提高能源效率、改變用電方式為主要內(nèi)容的電力需求側(cè)管理的緊迫性凸顯。國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗表明，電力需求側(cè)管理不僅是解決電力供需矛盾的重要途徑，而且是節(jié)能減排工作以及應(yīng)對環(huán)境污染和氣候變化的關(guān)鍵措施。

2.可再生能源快速發(fā)展

對電力需求側(cè)管理的影響分析

解決我國能源與環(huán)境的矛盾，要以開發(fā)清潔與可再生能源為最有效的解決出路。但是，大規(guī)模可再生能源接入給電力系統(tǒng)帶來極大挑戰(zhàn)，使?jié)摿Υ?、成本低的需求?cè)可控資源，在平抑可再生能源間歇性和維持系統(tǒng)功率平衡中的重要性陡增?？稍偕茉措娏εc傳統(tǒng)化石能源電力有很大不同：一方面，可再生能源電力固有的間歇性、不穩(wěn)定性，使其具有不可控性；另一方面可再生能源電力邊際成本為零，即多發(fā)電成本并不會相應(yīng)增加，或者說，少發(fā)電并不能相應(yīng)地節(jié)能。棄風、棄光等于是白白浪費電力。

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，可再生能源發(fā)電作為最理想的電能資源，其高效、便捷、清潔、安全等特點，使得可再生能源占終端能源消費的比重不斷上升。從長遠來看，經(jīng)濟、社會的發(fā)展對可再生能源的需求必將大幅增加。在發(fā)展可再生能源電力的情況下，化石能源電力在不斷減少，能為可再生能源提供輔助服務(wù)的火電不斷減少。因此，電力需求側(cè)管理不再只是簡單的削峰填谷，減少峰谷差，將日負荷曲線拉成一條直線，而是要讓電力需求變?yōu)槿嵝孕枨螅m應(yīng)風電、光伏等可再生能源發(fā)電，即在風電、太陽能光伏發(fā)電時，使用電能，在風電、太陽能光伏不發(fā)電時停止用電。由此看出需求側(cè)管理對解決可再生能源入網(wǎng)的內(nèi)在缺陷大有裨益。

3.能源互聯(lián)網(wǎng)以及電力市場化改革

對電力需求側(cè)管理的影響分析

能源互聯(lián)網(wǎng)以及電力市場化改革的推進，正在為能源服務(wù)機構(gòu)帶來新的商業(yè)機會，并改變電力需求側(cè)管理運作條件和模式。隨著能源互聯(lián)網(wǎng)以及電力市場化改革的推進，我國正在借鑒美國、英國、德國等發(fā)達國家需求側(cè)管理的發(fā)展經(jīng)驗，構(gòu)建一個能充分表達電力市場各主體供給和需求信息，并通過各參與主體所提供的交易或服務(wù)信息，撮合包含需求側(cè)資源在內(nèi)的各方進行線上或線下能源交易或服務(wù)的能源互聯(lián)網(wǎng)平臺。電力需求側(cè)管理將從傳統(tǒng)的節(jié)能手段轉(zhuǎn)化為新興的發(fā)電資源，迸發(fā)出更大的活力。由此傳統(tǒng)的以生產(chǎn)順應(yīng)需求的能源供給模式將被徹底顛覆，處于能源互聯(lián)網(wǎng)中的各個參與主體都既是“生產(chǎn)者”，又是“消費者”，互聯(lián)共享正在成為新型能源體系中的核心價值觀。

四、新形勢下電力需求側(cè)管理思路及政策創(chuàng)新建議

解決電力用戶和電網(wǎng)企業(yè)參與積極性的問題，是電力需求側(cè)管理需要解決的最基本問題，沒有這兩個重要主體的參與，電力需求側(cè)管理便失去了存在的基礎(chǔ)。而解決這個問題的關(guān)鍵是改變將“電力需求側(cè)管理”中的“管理”等同于“行政管理”的傳統(tǒng)思維。事實上，電力需求側(cè)管理一詞的英文是“Demand-side Management”，而不是“Demand-side Administration”，前者的意思是電力需求側(cè)（資源）的經(jīng)營（管理），后者的意思是電力需求側(cè)（資源）的行政管理。

因此，如同經(jīng)營市場經(jīng)濟條件下其他資源，電力需求側(cè)（資源）的經(jīng)營也必須同時使用“有形的手”和“無形的手”兩種管理手段。也就是說，既要通過政府運用財政政策、法律法規(guī)等行政手段，對電力需求側(cè)（資源）的經(jīng)營活動進行干預(yù)和調(diào)節(jié)，也要發(fā)揮價格、供求、競爭機制的作用，協(xié)調(diào)電力需求側(cè)管理主體的利益關(guān)系，誘導(dǎo)其經(jīng)濟行為，使其在利益的驅(qū)使下按市場導(dǎo)向調(diào)整資源。為此，本文提出以下具體創(chuàng)新性政策建議。

（一）完善對電力用戶的電價政策和獎勵政策

1.完善電價政策

電價政策是改變電力用戶用電行為的重要政策，是重要的市場手段。我國電力需求側(cè)管理中雖然已使用了這種手段，但并未有效地發(fā)揮其作用，影響了電力用戶參與電力需求側(cè)管理的積極性，主要原因是我國現(xiàn)有電價政策不合理。例如，全國各省市的峰谷電價差偏小，基本在3:1到5:1之間，具體價差分布在1. 14元/千瓦時到0. 43元/千瓦時之間，其中北京市的峰谷價差最高，平均為1. 14元/千瓦時，其次分別是江蘇省、廣東省與浙江省，價差分別約為0. 86元/千瓦時、0. 82元/千瓦時與0. 81元/千瓦時，峰谷價差最小的三個地區(qū)是上海市、云南省（豐水期）及寧夏回族自治區(qū)，價差分別為0. 47元/千瓦時、0. 45元/千瓦時與0. 43元/千瓦時。由于用電價差偏小，用戶參與電力需求側(cè)管理的收益（即節(jié)省的電費）不足以補償其成本（即用戶調(diào)整作息時間而產(chǎn)生的成本）。在美國，峰谷電價之比高達10:1，極大地刺激了電力用戶參與電力負荷管理、實施移峰填谷項目的積極性。

因此，建議拉大峰谷電價差，綜合考慮包括電廠、電網(wǎng)、終端用戶三方在內(nèi)的成本與收益。在對發(fā)電側(cè)的折舊費用、財務(wù)成本，電網(wǎng)側(cè)的購電成本、供電成本、網(wǎng)損成本，用戶側(cè)的效用損失及各自收益進行深入分析的基礎(chǔ)上，盡可能的尋找到一個使整體效用最大化的方案從而確定具體峰谷電價。

2.完善獎勵政策，提高對電力用戶的獎勵力度

國家對北京、蘇州、佛山、唐山等四城市實施采取的基于激勵的需求側(cè)響應(yīng)政策規(guī)定“通過實施能效電廠和移峰填谷技術(shù)等實現(xiàn)的永久性節(jié)約電力負荷和轉(zhuǎn)移高峰電力負荷，東部地區(qū)每千瓦獎勵440元，中西部地區(qū)每千瓦獎勵550元；對通過需求響應(yīng)臨時性減少的高峰電力負荷，每千瓦獎勵100元?！备鶕?jù)我們對相關(guān)企業(yè)的調(diào)查，此獎勵額難以彌補電力用戶因?qū)嵤╇娏π枨髠?cè)管理，轉(zhuǎn)移負荷或中斷負荷的損失。

此外，試點城市對實施需求響應(yīng)的用戶的獎勵標準也偏低。例如，北京市按照響應(yīng)時間（24小時、4小時、30分鐘）簽訂合同，獎勵標準分為三檔，分別為80元/千瓦、100/千瓦、120元/千瓦。據(jù)了解，用戶認為獎勵標準，尤其是80元/千瓦的獎勵標準偏低，沒有積極性。

建議未來建立市場化的獎勵確定機制，采用市場化手段，如通過一定的需求側(cè)競價來確定獎勵標準，使獎勵標準確定達到資源優(yōu)化配置的效果。為此，目前應(yīng)著手改進信息化建設(shè)水平、提升電力用戶參與意識、幫助電能服務(wù)機構(gòu)（負荷集成商）提高運營能力。

（二）強化約束性政策，倒逼企業(yè)參與電力需求側(cè)管理

我國電力需求側(cè)管理相關(guān)政策文件中，幾乎沒有任何約束性政策，這是造成電力用戶（尤其是電費在其生產(chǎn)總成本占比小的電力用戶）缺乏參與電力需求側(cè)管理積極性的另一重要原因。為此，我們建議大幅提高能耗超標企業(yè)的銷售電價。近些年，我國出臺了一系列激勵政策，推動分布式太陽能光伏發(fā)電的發(fā)展，但政策實施效果卻不盡如人意，其中一個重要原因是補貼政策對業(yè)主激勵不足，業(yè)主缺乏積極性。比如，我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某大型工業(yè)企業(yè)向分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)開發(fā)商提供廠房屋頂資源，獲得9折電價優(yōu)惠，全年節(jié)省電費為8萬元。對于這個產(chǎn)值幾百萬元的企業(yè)而言，區(qū)區(qū)8萬元微不足道，企業(yè)因此缺乏積極性。因此，建議實施強制性的約束政策，倒逼企業(yè)采用分布式光伏發(fā)電等新能源發(fā)電形式。

此外，應(yīng)盡快制定“氣候變化法”，將二氧化碳管理納入國家法律體系，建立有效的獎懲制度。加快推進全國統(tǒng)一碳交易市場的建立，也是倒逼企業(yè)參與電力需求側(cè)管理的有效辦法。2017年12月，我國開始啟動全國碳交易市場的建設(shè)工作。目前，應(yīng)重點研究如何科學確定企業(yè)排放權(quán)數(shù)量。因為排放權(quán)數(shù)量過大，會使區(qū)域內(nèi)碳排放超過環(huán)境容量，并使排放權(quán)交易價格偏低，甚至無價，交易無法開展；排放權(quán)數(shù)量過小，會使排污權(quán)交易價格過高，可能造成排污成本超過社會經(jīng)濟技術(shù)承受能力，導(dǎo)致排放者不購買排放權(quán)或出現(xiàn)偷排等行為。

（三）提高電力用戶信息化水平，為需求側(cè)管理提供良好技術(shù)基礎(chǔ)

電力需求側(cè)管理的主要經(jīng)濟手段，主要有制定峰谷分時電價、可中斷負荷電價、季節(jié)電價等多種定價策略。這些策略可以引導(dǎo)用戶轉(zhuǎn)移或減少用電量，以達到負荷管理的目的。然而隨著分布式電源、虛擬電廠與分布式能源互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的發(fā)展，電力需求側(cè)管理將不僅局限于負荷管理，而會更多的作為新興發(fā)電側(cè)資源參與電力市場競價。但無論如何發(fā)展，需求側(cè)管理的本質(zhì)是立足于用戶的需求之上，只有在用戶信息化水平足夠的情況下，相關(guān)部門才能通過技術(shù)手段了解用戶的電力需求，從而有的放矢地引導(dǎo)用戶進行需求響應(yīng)。為此，電力需求側(cè)管理主要應(yīng)解決數(shù)據(jù)采集（數(shù)據(jù)挖掘）、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分類編碼標識及指標體系及評價方法四大類問題，而解決這些問題的關(guān)鍵是提高電力用戶的信息化水平。

在用戶信息收集方面，相關(guān)機構(gòu)至少需對電力用戶種類、用戶主要用電時段與峰谷電量需求進行基本的信息化識別。若想進一步提高用戶信息化水平，電能服務(wù)機構(gòu)則須通過用戶安裝的電力監(jiān)控終端，對每個電力用戶的實時電耗、整點電量、累計月耗電量、已購電費（電量）、剩余電費（電量）進行實時采集和監(jiān)控，以準確掌握用戶的用電信息，在系統(tǒng)上對相關(guān)信息整合處理，實現(xiàn)用戶信息的資產(chǎn)化、可視化與共享化，從而為高水平的電能服務(wù)提供技術(shù)支撐。此外，電力用戶也可通過智能計量隨時了解自身的用電負荷、電量消費、剩余電量（電費）、峰谷電價時段及各時段的分時或?qū)崟r電價，對需求側(cè)管理實時反饋，合理轉(zhuǎn)移與分配用電時間，節(jié)電降費，提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。

因此，應(yīng)采取政策和措施，加快電力用戶信息化建設(shè)進程，提高電力用戶信息化水平，為電力需求側(cè)管理打下良好基礎(chǔ)。為此建議：

第一，工信部對新建電力需求側(cè)管理項目的信息化建設(shè)提出明確的政策性要求；

第二，首先加快高耗能企業(yè)信息化的改造和建設(shè)，加強對其用能設(shè)備的監(jiān)控；

第三，規(guī)范電力需求側(cè)管理平臺相關(guān)技術(shù)標準；

第四，電能服務(wù)企業(yè)應(yīng)協(xié)助用戶企業(yè)提高信息化水平。

（四）建立對能源服務(wù)機構(gòu)的獎勵政策，鼓勵科技研發(fā)和創(chuàng)新