對高新技術特別是軍民“兩用”技術的安全管控一直是西方維持霸權和維護發展優勢的主要手段，從巴黎統籌委員會到《瓦森納協定》，從“關稅和貿易總協定”（GATT）到“世界貿易組織”（WTO），以美國為首的西方國家不斷通過制度設計控制核心技術，維持壟斷地位。隨著全球步入網絡化時代，軟硬件及信息內容產品的國際貿易除了涉及商業技術優勢爭奪外，又增添了網絡安全問題，高新技術的出口管控變得更為敏感和重要。中興事件就是典型案例，美國通過出口管制，切斷技術供應鏈，“打七寸”、“卡脖子”，直接影響到我國企業的生死存亡。在奉行單邊貿易保護主義，導致國際貿易摩擦日益增多的背景下，美國正在進一步強化對高新技術進出口的國家安全管控，相關動向值得關注和重視。

一、美國對高新技術實施安全管制的主要機制

從限制生化武器及導彈技術擴散，到壟斷高新技術保持技術領先，美國主要通過出口控制、關稅管理、投資限制、貿易救濟等政策工具來把控“進”與“出”兩個關口，達到對高新技術實施國家安全管制的目的。

1.出口控制

美國的出口管制體制較為健全，主要通過國際機制與國內立法進行雙重把控。在國際層面，美國是《瓦森納協定》（WA）、核供應國集團（NSG）、導彈及其技術控制制度（MTCR）、澳大利亞集團（AG）的成員國,在國際多邊出口控制機制下積極推進技術出口管制。其中，《瓦森納協定》（全稱是《關于常規武器和兩用物品及技術出口控制的瓦森納協定》）是目前規制兩用技術出口最為典型的國際多邊機制，其前身是在冷戰時期資本主義國家針對社會主義國家進行技術出口控制的“巴黎統籌委員會”（簡稱“巴統”）。

《瓦森納協定》主要加強對常規武器和兩用物項及相關技術轉讓的監督和控制，其中兩用技術主要包括電子設備、計算機、電信與信息安全等9大類。協定雖然允許成員國在自愿的基礎上對各自的技術出口實施控制，但實際上成員國在重要的技術出口決策上受到美國很大的影響。

在國內層面，美國已形成了以國會立法為基礎，以總統為首的行政部門為政策實施部門的技術出口管理體系，主要法律依據有《武器出口控制法》（AECA）、《國際突發事件經濟權力法》（IEEPA）、《出口管理法》(EAA)及其實施細則《出口管理條例》(EAR)等。在兩用技術方面，主要由美國商務部產業和安全局（BIS）根據《出口管理條例》制定的《商業管制清單》（CCL）進行管制，管制內容在《瓦森納協定》的基礎上增加了“核材料、設施和設備”物項；定義的“出口范圍”也較為寬泛，不僅限于傳統的以跨境轉移為標準的出口，還包括“轉運出口”、“視同出口”（指美國人在美國境內向外國人泄露受管制技術或軟件的行為）、“過境出口”等，力圖實現“全流程”的管制。

2.關稅管理

關稅一直是國際貿易管控的重要工具，也是最為典型的貿易政策。在貿易自由化時代，通過談判降低關稅促進貿易便利化逐漸成為全球共識，美國利用其戰后形成的雄厚經濟實力引領著全球互惠關稅稅率的談判，主導建立了GATT以及后來的WTO，并一直把控對WTO貿易規則和其他美國貿易協定的監督和執行。

在國內，美國主要依據《1930年關稅法》、《1988年綜合貿易和競爭法》以及《協調關稅表》對進口產品和數量進行管理和調節。出于國家安全、國際收支平衡等原因，美國會同時通過《1962年貿易擴展法》第232條款（國家安全）、《1974年貿易法》第122條款（國際收支平衡）等國內立法，授權總統、商務部等為維護國家安全征收關稅的權力，因此加征關稅往往成為貿易戰中的“排頭兵”。

3.投資限制

在外國直接投資領域，美國主要依據《埃克森-佛羅里奧修正案》進行管理，該法案賦予總統基于國家安全理由對外資并購行為采取行動的權利，并確立了以外國投資審查委員會（CFIUS）為中心的國家安全審查制度。2007年，美國頒布《外國投資法和國家安全法》擴大了外國投資審查委員會的審查范圍，主要增加了該委員會在評估交易時對“關鍵基礎設施”、“外國政府控制程度”等因素的考量，以加強對海外投資的國家安全審查。

2008年頒布的《關于外國人收購、兼并和接管的條例》細化了2007年《外國投資法和國家安全法》（FINSA），對“外國法人”、“控制”、“關鍵技術”、“外國實體”、“母公司”等術語進行了定義。外國投資審查委員會關鍵術語的范圍界定較為模糊，審查存在較大主觀性，在涉及“關鍵技術”的并購上又存在多部門的協調，綜合考慮企業的性質、并購動機、治理結構、與政府的關聯度等因素，程序復雜。

4.貿易救濟

貿易救濟措施是為了保護本國貿易安全而制定的減輕乃至消減負面影響的措施。美國針對進口產品的貿易救濟制度包括反傾銷、反補貼、保障措施、對不正當貿易行為（主要是侵犯美國知識產權）所采取的貿易救濟措施，最常見的有：

（1）301調查，即美國貿易代表辦公室（USTR）根據《1974年貿易法》第301節“維護美國公司權益，為美國產品和服務擴大海外市場準入，反對外國侵犯知識產權等行為”，對美國貿易伙伴違反雙邊或多邊貿易協議、不正當、不合理、歧視性或給美國商貿造成負擔或限制的法律、政策、措施進行調查。

（2）337調查，是指美國國際貿易委員會（ITC）根據《1930年關稅法》第337節對進口貿易中侵犯知識產權的行為和其他不公平貿易行為發起調查。

（3）332調查，指美國國際貿易委員會（ITC）按照美《1930年關稅法》第332節對包括美國與他國產業競爭態勢在內的涉及關稅和貿易的事項，進行常規性事實調查并出具報告。

（4）201調查，指美國國際貿易委員會（ITC）根據《1974年貿易法》的第201節啟動的“全球保障措施調查”，并允許總統實施關稅、配額等措施來限制進口，保護本國產業。近年來，美國頻頻采取貿易救濟措施，遏制具有技術含量的中國產品的競爭，具有濃厚的單邊色彩。

二、美國對高新技術實施安全管制的新動向

自特朗普入主白宮以來，美國政府逆全球化而引用單邊保護主義，點燃了國際貿易戰的硝煙。近來，在中美經貿關系尚無明顯轉好之際，特朗普政府在持續向中國加碼施壓之外，更是與國會密切配合，積極推動針對出口管控制度、外商投資審查等政策工具的集中式立法改革，中國成為其主要針對目標。

1.改革出口管控制度

為提升高技術和敏感技術的貿易門檻，特別是應對商業行為中越來越多的軍民兩用技術的出口，反制中國的產業政策，特朗普政府加快了現行出口管制法律法規的審查和改革。2018年2月15日，美國眾議院外交事務委員會主席羅伊斯（Edward Royce）和資深議員恩格爾（Eliot Engel）向國會提交了對于兩用物項出口控制的改革議案——《出口改革管制法案》（ECRA）。經過幾次修訂，ECRA已納入美國“2019財年國防授權法案”（NDAA），并在8月1日獲得參議院通過。ECRA主要在三方面加強對技術轉讓的管控：

（1）擴充出口管制范圍。ECRA對于“出口”、“兩用”、“技術”等的定義和范圍進一步擴充。一是加強了對公司背景的審查，對外國人控股超過50%的美國公司加強出口限制，合資企業、聯合開發協議或類似合作都將受到影響；二是將恐怖主義和大規模殺傷性武器納入“兩用”定義，加強軍備控制；三是填補了目前法案中“新興技術”和“基礎技術”等關鍵技術的管制漏洞，要求對可能用于軍事用途的敏感技術進行及時監控和全階段管控，人工智能、網絡安全等技術的出口將更為嚴格。

（2）強化出口審查制度。ECRA對于出口審查的制度更為嚴格。一方面，加強了國會對于國務院、商務部等出口管制工作的監督，制約了行政部門單方面放寬出口限制的可能性；另一方面，在原有的審批程序的基礎上，ECRA提出了跨機構審查制度，對于“關鍵技術”的識別和審查將由總統、商務部長、國防部長、能源部長以及其他相關聯邦機構負責人協調完成。

（3）擴大出口轄制權力。自1994年《出口管理法》（EAA）失效以來，美國總統必須每年通過《國際突發事件經濟權力法》（IEEPA）對《出口管理條例》（EAR）進行特別授權以保障該條例的延續，再加上《瓦森納協定》等國際多邊出口制度不具備法律效力，因此ECRA即將成為美國出口管制的關鍵法案，將進一步擴大美國出口轄制權。

2.加大外資投資安全審查力度

近兩年來，美國內要求改革外資審查的聲音持續見漲并逐漸形成共識，特別是在以參議院多數黨黨鞭約翰·康寧為首的國會議員推動下，美國參眾兩院已就改革《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA）達成一致，并作為“2019財年國防授權法案”的附加條款，即將成為正式法律。

FIRRMA是對2007年《外商投資與國家安全法案》（FINSA）的修訂與更新，不僅在審查程序進行了優化，還極大地擴大了安全審查的范圍：

一是擴大審查投資類型，新納入了關鍵技術與關鍵基礎設施企業的“非主動投資”與“少數股權投資”，以及涉及知識產權與關鍵技術轉讓的合資行為。法案還將靠近軍事基地以及政府部門所在地附近的房地產交易也納入審查范圍。此外，為應對規避審查的行為，法案規定外國投資者在獲得控制權上的任何股權變化都需納入審查。

二是增加對關鍵技術的審核力度，重新界定“關鍵技術”術語，除傳統的國防工業外，增加了維持和增強美國領先優勢的“新興技術”和“基礎技術”，并提出要特別考慮涉及具有獲取關鍵技術戰略計劃的“特別關注國家”，對來自“特別關注國家”的交易進行嚴格審查。

三是加大對網絡安全問題的重視程度，法案要求嚴審交易是否會將美國公民的個人識別信息、基因信息，以及國家關鍵基礎設施的網絡漏洞泄露給外國實體，是否會便利外國政府發動對美國的網絡惡意行動，以及影響美國供應鏈的安全情況。

3.考慮啟用《國際突發事件經濟權力法》

在中美貿易摩擦中，以白宮貿易顧問彼得·納瓦羅為首的美國保守派官員多次放話特朗普政府將啟用《國際突發事件經濟權力法》（IEEPA），對中國投資實施新限制。IEEPA是卡特總統于1977年簽署生效的貿易法則。根據該法，當美國遭遇到對國家安全、外交政策和經濟的非尋常的來自外部的強烈威脅時，總統有權宣布美國進入緊急狀態后，以阻止交易、凍結資產或沒收與威脅相關的國家或個人在美資產等制裁方式予以應對。美國曾因恐怖主義威脅、侵犯人權、跨國犯罪等原因針對伊朗、朝鮮等國使用過該法，在貿易摩擦中使用還未有過先例。

隨著溫和派提議的《外國投資風險審查現代化法案》生效，美國內主流輿論認為，白宮將暫時不會訴諸極端的IEEPA。但是美方頻頻放出“美國政府正在評估針對中國投資啟動《國際突發事件經濟權力法》的可能性”，“已設立專門的辦公室”等消息，不啻為特朗普政府施壓的一種手段，怪招頻出的特朗普仍在該工具使用上留下了極大的不確定性。

4.限制國際人才交流與招募

伴隨著中美貿易摩擦，美國開始將學術深造、人才招募、學術合作等列為中國技術轉移的方式，將經濟糾紛中的強硬舉措延續到高等教學領域。首先是渲染并誣蔑我國的“千人計劃”，美國防部次長邁克爾·格里芬在2018年6月21日國會眾議院軍事委員會上指控中國2008年啟動的“千人計劃”對美構成威脅。

其次是收緊學生和學術簽證，一方面限制申請赴美進行高科技專業研修的簽證發放，在2018年6月6日美參議院“學生簽證的完整性：保護教育機會和國家安全”的聽證會上，美國領事事務局簽證服務副助理部長拉莫托夫斯基明確表示已經向美國駐華使領館發布一些“額外的審查指示”，以處理在某些敏感領域從事研究工作的中國申請。另一方面是縮短簽證有效期，多家媒體報道美國將縮短發給研究機器人、航空和高科技制造業等領域的研究生的簽證有效期，雖然美官員進行了澄清，但是在特朗普政府收緊STEM簽證的大背景下，美國通過簽證打壓我國人才深造的趨勢越來越明顯。

美政府還開始限制企業與高校的跨國合作。2018年6月19日，美參議員魯比奧聯合26位跨黨派議員致信美教育部，要求成立專職小組，調查華為公司“華為創新研究計劃”等項目與美50多所高校與技術領域的合作情況，防止可能的國安威脅，而為了避免將來可能產生的不必要麻煩，一些院校在特定的科研項目上開始主動屏蔽來自中國的學生或相關人員。

三、對我國可能的影響

無論是出口管制，還是外資審查，美國系列改革均反映出泛化的“國家安全”目標使用，針對中國的意味非常明顯，將對我國的海外投資、技術引進、人才交流等產生較大的負面影響。

1.我國對美技術引進和技術合作的難度將增加

現階段我國航空航天、信息技術、生物技術等核心技術領域迅猛發展，但與美國等“科技大國”相比仍有很大差距，核心關鍵技術仍大量依賴進口，隨著美國對于高技術出口的審查和限制持續增強，中企利用投資途徑進行先進技術、新興技術合作的渠道將被收窄，我國科技發展面臨巨大“攔路虎”。

此外，《瓦森納協定》在近年的修訂中逐步擴充了“密碼技術”、“入侵技術”、以及“信息安全相關技術”等物項或定義，使得美國在實踐中可將其用于大多數信息安全技術的出口限制；再者，《瓦森納協定》的成員國正在不斷增加，2017年12月印度繼日本、俄羅斯、韓國等亞太國家成為《瓦森納協定》的第42個成員國，美國通過該協定對我實施技術封鎖的意圖進一步明顯我國的技術合作將面臨更為嚴峻的國際環境。

2.我國對美投資并購難度和成本會增加

《外國投資風險審查現代化法案》的生效將使已經緊張的中美經貿關系“雪上加霜”，赴美投資的企業面臨著更為復雜的審查程序。根據Baker McKenzie律所7月公布的一份報告，今年上半年，中國對北美投資交易降至9年來最低點，僅有25億美元，而2017年同期為240億美元。在科技領域的并購方面，研究機構451 Research的數據顯示，2017年中國在美國科技領域并購交易的總金額從2016年的149.7億美元銳減至19.7億美元，并購交易數量從2016年的28宗降至2017年的13宗。

伴隨CFIUS的改革，美國否決中企投資呈現明顯上升的趨勢，僅2018年上半年，外國投資審查委員會（CFIUS）就先后否決了螞蟻金服、海航集團、中國重汽等對美的投資并購活動。美國的這些做法還有可能使我國更多的科技企業或風投公司受到政策限制或經濟制裁。值得注意的是，美國的做法也引發了其他國家“跟風”，包括法國、英國、德國在內的多個歐洲國家紛紛加強了對我國企業投資的審查力度，進一步惡化我國國際投資和技術進口的環境。

3.我國全球人才、留學生自由流動和科研合作將受影響

技術的競爭歸根到底是人才的競爭，特朗普在簽證政策上的模糊立場將嚴重影響中美之間留學生的自由流動，同時也將干預高校與企業之間正常的科研合作。但我們應該看到，中美關系的發展很大程度上得益于兩國人員的交流，對此，我們應從長計議，優化人才戰略，一方面繼續改進優秀人才引進制度，吸引海外人才，廣納賢才；另一方面升級教育戰略，加強開放教育，引進外國大學聯合辦學，培養國際化精英人才。